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该法在第二章人民法院的组织和职权中，规定基层法院可以设刑事、民事和经济三种审判庭，中级以上法院除这三种审判庭外，根据需要可以设其他审判庭。

[30]四、裁量基准对司法的拘束力不过，裁量基准除了存在针对行政相对人的外部效力外，还有一个问题是相对于法院的外部效力，也就是对司法的拘束力问题。裁量逾越是指行政机关行使裁量权所选定的法律效果或处分相对人逾越法律授权的范围。

[26]陈弘毅：《法治、启蒙与现代法的精神》，中国政法大学出版社1998年版，第52页。日常经验可以证明这一抽象表达的正确性。所以，如果行政机关要颁布有效的裁量基准，他必须进行下列工作：即充分估计准备接受某一团体的支持，并设计惩罚措施，该措施应该足够突破抵制力量的反抗。第三，行政机关具有决定余地。制定的裁量基准必须具备其为行政规范设立的假设和条件。

这样才能保证法治国原则得以实现。[13]参见前注[11]，程明修书，第345页。而出庭本身则显示了官员对于民众诉求的重视。

[7]See Su Yang and He Xin，Street as Courtroom：State Accommodation of Social Conflicts in South China，LawSocietyReview，Vol.44，No.1 （2010），pp.157-184.[8]参见杜萌：《政府发文将出庭率纳入考核逼官出庭，法院千余件司法建议促官出庭》，载《法制日报》，2007年9月19日。本文考察了T市中级人民法院与党及行政机构之间的互动。发布意见也说明市政府对于省委书记的个人指示有着相当严肃认真的态度。换句话说，法院积极响应看似与司法独立相冲突的大调解的号召，获得了更多的权力。

文件中写道，随着改革的深入，多种多样的社会矛盾突显，而国家—社会之间的矛盾成为了影响社会稳定的一个关键因素，为了主动为党委分忧解难、为政府承担起社会责任，法院已经解决了很多国家与社会之间的纠纷和矛盾，并将在这方面继续努力。[15]T市中级人民法院有法官认为，在这种情况下，即使最后获得的是不利于自己的结果，原告也会对判决更为尊重。

而在另一些地方，法院被要求解决这样的纠纷，以便减轻党政部门的压力它坚称改革的进程需要由法院推动、党委促成、政府主导，其强调的重点是有效地化解纠纷，而不仅仅是博得法院的独立与权威。由于市党委是地方权力的核心，T市中级人民法院做的第一件事就是寻求它的支持。[15]T市中级人民法院有法官认为，在这种情况下，即使最后获得的是不利于自己的结果，原告也会对判决更为尊重。

杜萌：《政府发文将出庭率纳入考核逼官出庭，法院千余件司法建议促官出庭——解读×省告官见官为何成常态》，原载《法制日报》，2007年9月19日，参见搜狐网http：//news.sohu.com/20070919/n252232641.shtml，2012年5月13日访问。为了实现建立依法行政体制的目标，法律同时也赋予了公民许多法定权利。[9]See He Xin，Administrative Law as a Mechanism for Political Control in Contemporary China，in Stephanie Balme and Michael Dowdle，eds.，Building Constitutionalism in China，NewYork：Palgrave Macmillan，2009，pp.143- 162.[10]参见T市中级人民法院：《推行行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的经验》，载《T市审判》2009年第2期。在一次出庭应诉之后，×县长说：出庭应诉能够近距离接触百姓，并能提醒我们更好地依法行政，是行政机关负责人一项重要的公务。

从2005年开始，这项举措得到了超过10家国家级媒体的报道和赞许，包括中央电视台、《人民日报》、《法制日报》和新华网。在实施行政行为时，他们也会更加尊重法律的规定。

有了党的支持，法院会设计出一些司法创新措施，如行政机关负责人出庭应诉制度、发出司法建议以及创造性地适用法律等。虽然该案法院驳回了原告的诉讼请求，但也暴露出我们在具体工作中的确还有些细节问题要引起足够的注意，这些问题虽然不是法律是非问题，但在执法态度上、在向老百姓耐心细致地宣传法律等方面，我们还有欠缺。

在这种属于最容易引发社会关系紧张的案件中，法院一再要求有权拆迁的主体与居民达成补偿协议，并且要求他们在召开确定补偿标准的听证会时应当透明。因此，法院被推到了地方政治的中心舞台。鉴于中国广袤的国土和巨大的地区差异，如果想全面而精准地展现中国的法治发展，一个地区的数据显然不够。第二就是官员的傲慢，他们不愿意与原告一起坐在法庭上接受法官的审判。具体而言，法院起草了《关于进一步加强行政审判工作的意见》，并促请市党委与法院联名发布这个意见。[8]从某个角度讲，这种认同并不令人意外。

实际上，加强行政诉讼，说明当地政府正逐步接纳依法行政的号召。而社会稳定目标、产业结构的转型、行政机关的权力与资源、法官职业化程度等，都是影响法治发展的重要因素。

既然法院的举措获得了国家级媒体的关注，当地的媒体也就自然地跟进了，例如×省党委分管的某报反复将T市现象的报道置于头版。此处的关键信息是，文件点明了有效的行政诉讼系统与社会稳定之间的直接联系。

（3）原告众多的共同诉讼。[14]例如在2008年，行政机关虽然只有4.5%案件败诉，但有44.5%的案件以撤诉结束，而撤诉往往在行政机关做出了妥协后才会发生。

文件中写道，随着改革的深入，多种多样的社会矛盾突显，而国家—社会之间的矛盾成为了影响社会稳定的一个关键因素，为了主动为党委分忧解难、为政府承担起社会责任，法院已经解决了很多国家与社会之间的纠纷和矛盾，并将在这方面继续努力。因为诉诸法院的行为在制度上是无可厚非的，所以就避免了被贴上负面的政治标签的危险。在××县，如果行政机关负责人两次缺席行政诉讼，他就将被免职。这给不了解行政诉讼的官员造成了心理压力。

[5]在中国，由国家权力主导的法院作为一个解决纠纷的正式渠道，对于社会抗争而言也是一个安全的场域。[13]此外，行政机关负责人出庭制对行政机关的官员以及社会都有触动。

为了维持法庭秩序，T市中级人民法院会调动所有的法警，如果不够，则会向当地的公安寻求警力支持。法院在这种情况下面临越来越多的案件，其中很多是共同诉讼，并伴随着民众抗议。

党委是乐意看到法院解决纠纷的。一项由××市中级人民法院主导的调查发现，官员出庭案件的撤诉率较之其他案件高出8%。

同时还附上了其他地区包括河南省省委及省政府、山东菏泽、江苏盐城党委下发的类似文件，从而表示下发这样的意见并非特例。统计显示，官员的出庭对于解决群体性纠纷或者政策性纠纷尤其有帮助。另一方面，法院严肃而谨慎地做出说明，即它为行政诉讼寻求支持的行动并非是要宣告法院独立的地位。这些都有可能为党委书记和其他干部的仕途发展提供机会。

法院和市政府一起，草拟了一个要求负责人在行政诉讼中出庭的通知，这个通知随同法院的传票一起被送达给行政机关的负责人。[11]参见王庆、万发周、仲崇山：《睢宁规定民告官一把手需出庭，两次不出庭免职》，载《新华日报》，2011年5月31日，载中国共产党新闻网http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/82429/83084/14781269.html，2012年5月13日访问。

为了推行依法行政，国务院已经做出了至少三个重要指示：1999年11月的《关于全面推进依法行政的决定》、2004年5月的《全面推进依法行政实施纲要》和2008年的《关于加强市县政府依法行政的决定》。二、司法创新的具体措施既然市委对行政诉讼的态度很明煞，那么法院就可以采取更为果敢和更具创新性的具体措施。

因为没有主要负责人的出庭，原告便不能向负责人直接表达他的诉求。统计数据显示，从1990年到2009年，全国一审行政诉讼案件的数量从12040件上升到120530件，增幅近10倍。